ФСФР хочет разрабатывать нормативные акты в сфере регулирования финрынков

2 мая 2012 года

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) РФ считает необходимым наделить ее правом разрабатывать и представлять в правительство проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере регулирования финансовых рынков, говорится в докладе руководителя ФСФР Дмитрия Панкина к заседанию совета по финансовым рынкам при президенте РФ, состоявшегося 26 апреля. Доклад имеется в распоряжении агентства "Прайм".

Правительство РФ утвердило 29 августа 2011 года постановление о перераспределении полномочий между Минфином и ФСФР в сфере регулирования финансовых рынков, в соответствии с которым Минфин осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, а ФСФР осуществляет надзор и контроль в сфере финансовых рынков.

В докладе отмечается, что в настоящее время ФСФР является единственной федеральной службой, не наделенной правом разрабатывать и представлять в правительство проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов. "При этом отсутствует обоснование лишения именно ФСФР такого права", - говорится в докладе.

По мнению ФСФР, время с момента перераспределения полномочий между ФСФР и Минфином показало необходимость внесения изменений в постановление правительства, что позволит избежать излишних временных затрат на согласование "технических" вопросов и упростить процедуру межведомственного согласования.

В этой связи рассмотрение вопроса о наделении ФСФР правом разрабатывать и представлять в правительство проекты нормативных актов в сфере регулирования финансовых рынков и перераспределении регулятивных полномочий в сфере финансовых рынков между Минфином и ФСФР, а также правом официально представлять правительство РФ при рассмотрении законопроектов в Госдуме и Совете Федерации требует дополнительной системной проработки. "Полагаем необходимым поручить заинтересованным федеральным органам исполнительной власти рассмотреть указанный вопрос и представить согласованные предложения в правительство", - говорится в докладе.

УНИФИКАЦИЯ РЕГУЛИРУЮЩИХ И НАДЗОРНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

В целях преодоления фрагментированного и разрозненного регулирования и надзора на финрынке, устранения возможности регулятивного и надзорного арбитража, повышения эффективности деятельности ФСФР с учетом создания и развития все большего количества групп и холдингов, оказывающих услуги во всех секторах финрынка (профучастник, страховая компания, НПФ, микрофинансовая организация) необходимо унифицировать регулирующие и надзорные полномочия ФСФР во всех сегментах финансового рынка.

По мнению ведомства, подходы к регулированию и надзору должны строиться на одних и тех же принципах с возможностью учесть специфику конкретного сегмента финансовых рынков на уровне микрорегулирования. Единообразные полномочия позволят ФСФР адекватно реагировать на изменения конъюнктуры рынка, одновременно и на одних и тех же принципах пересматривать те или иные требования и походы к надзорной деятельности по отношению ко всем объектам надзора.

Кроме того, ФСФР считает необходимым расширение надзорных полномочий до уровня, установленного законодательством о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, что позволит ведомству более качественно формировать доказательную базу при выявлении нарушений на финансовом рынке, избегать возможной неточной квалификации нарушений. В настоящее время при осуществлении надзорных полномочий ФСФР ограничена в получении некоторой необходимой информации (в первую очередь, информации, составляющей банковскую тайну), в возможности предъявления требований к лицам, у которых возможно истребовать необходимую информацию, а также в способах получения и фиксации доказательств.

ПРАВО НА ОБРАЩЕНИЕ В СУД

ФСФР считает необходимым предоставить ей право обращения в суд в интересах неограниченного круга лиц, а также с заявлениями о принудительном исполнении предписаний, требований (запросов).

Предоставление процессуальных возможностей обращения в арбитражный в суд обусловлено участившимися случаями нарушения прав большого количества указанных лиц, говорится в докладе.

Кроме того, ФСФР считает необходимым получение полномочий по контролю за собственниками поднадзорных организаций, включая их финансовое положение, и лицами, фактически руковододящими поднадзорными организациями, а также по контролю за исполнением организациями требований законодательства после отзыва (аннулирования) лицензии.

Как отмечается в докладе, в настоящее время существует правило об ограничении деятельности лиц, бывших руководителями профучастника рынка ценных бумаг, у которого отозвана лицензия. На практике руководителями и контролерами в организациях, заведомо создаваемых для реализации какой-либо схемы (в том числе для легализации доходов, создания искусственного соответствия требований к капиталу и т.п.), числятся лица, не имеющие отношения к деятельности организации. Другой вариант - участие лиц, которые обычно составляют "костяк" схемы в деятельности нескольких организаций на должностях, которые "не поражаются в правах" в случае аннулирования лицензии. Чаще всего такие лица прямо или косвенно являются учредителями/участниками подконтрольной организации.

Осуществление указанного контроля позволит пресекать недобросовестную деятельность на финансовых рынках. ФСФР также отмечает, что аналогичные полномочия есть у Банка России в отношении кредитных организаций.

Предоставление ФСФР контроля за исполнением поднадзорными организациями (за исключением субъектов страхового дела) требований закона после аннулирования или отзыва лицензии устраняет законодательный пробел.

Наиболее эффективным решением, по мнению ФСФР, стало бы установление специального правового режима для организаций, оказывающих услуги на финансовом рынке (по аналогии с кредитными организациями: отзыв лицензии - ликвидация организации). Уже сейчас регулирование идет по пути снижения возможных рисков путем запрета или ограничения совмещения деятельности на финансовом рынке с иными видами предпринимательской деятельности.

По оценке ФСФР, такой подход будет наиболее оправданным с точки зрения минимизации возможных потерь для клиентов организации, однако потребует большего участия ФСФР в деятельности организации после отзыва лицензии. Более простым механизмом могло бы стать установление ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных законом, в случае отзыва лицензии и определение полномочий ФСФР, устанавливающих механизмы контроля за совершением/несовершением этих обязанностей.

РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА FOREX

По мнению ФСФР, следует рассмотреть вопрос распространения государственного надзора и регулирования рынка Forex и иных нерегулируемых в настоящее время небанковских финансовых институтов, а также наделить ФСФР полномочиями в области выявления признаков финансовых пирамид и применения санкций за их создание.

Вопрос о возможном регулировании рынка Forex в России давно поднимается самими участникам рынка. Как недавно заявлял заместитель министра финансов Алексей Саватюгин, законопроект, регулирующий деятельность участников валютного рынка Forex, может быть осенью внесен в Госдуму и может уравнять участников этого рынка с профучастниками рынка ценных бумаг.

РАСШИРЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ФСФР В ПЕРСПЕКТИВЕ

В докладе ФСФР также указала перечень полномочий ведомства, которые требуется изменить в перспективе. В частности, ФСФР предлагает наделить ее функциями консолидированного надзора в отношении фингрупп, объединяющих в рамках холдингов банковские институты, страховые компании и организации, действующие на других сегментах финрынков.

В частности, в соответствии с проектом федерального закона о внесении изменений в законы "О банках и банковской деятельности" и "О Центральном банке РФ", банковской группой признается объединение юридических лиц, если доля банковской деятельности составляет не менее 40%. ФСФР предлагает закрепить надзорные полномочия за фингруппами, доля банковской деятельности в которых составляет менее 40%, за ФСФР.

В докладе также предлагается усовершенствовать деятельность ФСФР по регулированию и надзору за деятельностью системно важных финансовых институтов (SIFI), в том числе в соответствии с международным опытом. В частности, по мнению ведомства, целесообразно установление возможности назначения служащих ФСФР уполномоченными представителями в поднадзорные организации, значимые для финансовой системы по аналогии с подобным механизмом Банка России.

ФСФР считает важным совершенствование и уточнение функций по государственной регистрации выпусков ценных бумаг кредитных организаций. В частности, ведомство считает целесообразным рассмотреть механизмы включения ФСФР в процесс госрегистрации выпусков ценных бумаг кредитных организаций в целях проверки соблюдения ими требований законодательства, что позволит унифицировать требования по госрегистрации выпусков ценных бумаг для разных категорий эмитентов.

В долгосрочной перспективе ФСФР считает целесообразным рассмотреть возможность осуществления консолидированного надзора на финансовом рынке - объединение с банковским надзором.

Также ФСФР считает важным применять мотивированное суждение при осуществлении надзора, тогда как в настоящее время служба вынуждена руководствоваться формальными требованиями законодательства. Так, например, когда участник рынка формально соблюдает закон, а его действия при этом не имеют очевидного экономического смысла, нарушают принципы профессиональной этики, прямо или косвенно нарушают права и интересы инвесторов и направлены на "обход" закона, ФСФР не имеет законных оснований для принятия решений в отношении такого участника рынка.

В то же время, бывают случаи, когда ФСФР вынуждена применять административные меры из-за ошибок или даже формальных нарушений, например, процедуры эмиссии, которые очевидно не нарушают права акционеров (размещение ценных бумаг начато на 1 день раньше, чем это оговаривалось решением о выпуске, при этом размещение осуществлено в пользу единственного акционера).

"Применение мотивированного (профессионального) суждения в указанных случаях позволит, с одной стороны, пресечь или ограничить деятельность недобросовестных участников рынка, с другой стороны - не применять административные меры, если нет нарушений прав и интересов инвесторов, а в перспективе - минимизировать вредные последствия для инвесторов и добросовестных участников рынка", - отмечается в докладе.