Эксперты в рамках Стратегии-2020 предлагают 2 сценария развития межбюджетных отношений в РФ

25 марта 2011 года

Эксперты, подготовившие доклад о возможных сценариях развития России на ближайшее десятилетие в рамках реализации Стратегии-2020, предлагают два варианта развития межбюджетных отношений: умеренный с незначительной перестройкой налоговой системы и существенным преобразованием межбюджетных трансфертов, а также радикальный, включающий значительное перераспределение доходов и повышение финансовой автономии региональных и местных властей.

Доклад "Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика" рассмотрели представители Центра социально-консервативной политики (ЦСКП) и Института регионов. По данным ЦСКП, документ уже находится на рассмотрении первого вице-премьера Игоря Шувалова и в скором времени будет обсуждаться на заседании правительства РФ.

РАСТУТ ДОТАЦИИ - РАСТУТ ИЖДИВЕНЦЫ

Как отмечается в докладе, экономическая дифференциация регионов РФ достигла критического уровня. Так, разрыв бюджетной обеспеченности между самым богатым и самым бедным регионом до выравнивания составляет более 100 раз, коэффициент вариации в 2010 году был равен 91,3%.

"При любой проводимой политике проблема значительной межрегиональной дифференциации уровня предоставления бюджетных услуг вряд ли будет решена, и обеспечение базового уровня социальных услуг любому гражданину вне зависимости от места его проживания во многом останется утопией", - заявляют авторы доклада. В то же время, по их мнению, это предопределяет дотационность значительной части субъектов, а тем самым и наличие иждивенческих настроений, незаинтересованности в мобилизации внутренних резервов.

Эксперты также отмечают, что соотношение трансфертов на выравнивание и трансфертов, не имеющих выравнивающего эффекта, но при этом не создающих стимулы к развитию, составляло в различные годы от 30:70 до 25:75. Использование части средств фонда выравнивания на стимулирование развития доходной базы регионов, по их мнению, носит сугубо искусственный характер. Авторы доклада считают, что более эффективно эта задача могла бы решаться расширением региональной налоговой базы.

В докладе также говорится, что доминирование целевых трансфертов, их дробность (в 2009 году было предоставлено 237 субсидии, а в 2010 году произошло их сокращение до 124) не оставляют регионам финансовых источников для реализации собственных целей. А недоучет локальных особенностей резко снижает эффективность федеральных трансфертов, ведет к неэффективному расходованию бюджетных средств.

Важнейшим недостатком системы межбюджетных отношений эксперты называют размывание "правил игры", выделение значительного объема трансфертов не на базе общих критериев, а на основе индивидуальных решений, что "резко снижает прозрачность данной системы".

Для решения проблем в сфере межбюджетной политики авторы доклада предлагают меры по повышению финансовой автономии региональных и местных бюджетов; передаче на региональный и местный уровень дополнительных доходных источников; а также повышению устойчивости и прозрачности системы межбюджетных отношений. По их мнению, может быть два сценария развития таких отношений: умеренный и радикальный.

УМЕРЕННЫЙ СЦЕНАРИЙ

В рамках умеренного сценария эксперты предлагают, прежде всего, ввести на местном уровне налог на недвижимость и децентрализовать экологические платежи.

По их мнению, необходимо ввести два налога на недвижимость: налог на жилую недвижимость и налог на бизнес-недвижимость. При этом введение налога на жилую недвижимость для муниципального образования должно быть добровольным, допустимо сохранение раздельного налогообложения земли и имущества. Применительно к налогу на жилую недвижимость на федеральном уровне предлагается меню способов оценки налоговой базы (от сложных механизмов массовой оценки до примитивных - по площади, длине фасада, количеству окон), при этом выбор способа оценки остается за муниципальным образованием. Ставка по налогу на жилую недвижимость, а также на землю и имущество при их раздельном обложении должна регулироваться на местном уровне без ограничений, считают эксперты.

В докладе также говорится, что переход к налогообложению бизнес-недвижимости должен стать обязательным. Оценку налоговой базы по бизнес-недвижимости необходимо осуществлять на федеральном либо региональном уровне в соответствии с единообразной федеральной методикой. На единую налоговую базу по бизнес-недвижимости должно устанавливаться два налога - региональный и местный. При этом совокупная налоговая ставка, а также максимальная ставка местного и регионального налога должна регулироваться с федерального уровня, региональным органам власти дается право увеличивать максимальную ставку муниципалитетов за счет региональной доли налога.

"Децентрализация экологических платежей имеет как позитивные, так и негативные последствия. Негативные последствия связаны с тем, что экологические проблемы - это классический пример "внешних эффектов", когда на территориях с высокой плотностью населения действия, предпринимаемые в одном муниципальном образовании, оказывают воздействие и на другие муниципальные образования. В то же время это может способствовать существенному позитивному эффекту - появлению у муниципальных образований, в первую очередь городов, инструментов воздействия на реструктуризацию промышленности и оздоровление городской среды", - отмечается в докладе.

Его авторы считают, что реализация данного преимущества на настоящий момент важнее, чем возможные отрицательные эффекты децентрализации. Для усиления этого преимущества предлагается дать право органам местного самоуправления самостоятельно устанавливать уровень платежей, для частичной нейтрализации негативных последствий - закрепить данный инструмент за крупными муниципальными образованиями: муниципальными районами и городскими округами.

Умеренный сценарий предусматривает также отмену установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам; усиление локализации налога на прибыль (уплату налога по месту нахождения основных фондов); отмену госрегулирования самообложения населения на уровне поселений за исключением требования прозрачности и публичности правил самообложения.

РАДИКАЛЬНЫЙ СЦЕНАРИЙ

Радикальный сценарий предполагает реализацию того же комплекса мер, что и умеренный. Но дополнительно предлагаются еще пять мер по усилению финансовой автономии региональных и местных органов власти.

Во-первых, превращение налога на доходы физических лиц в налог субнационального уровня. По мнению авторов доклада, такая трансформация может осуществляться в двух вариантах: путем превращения НДФЛ в региональный налог и путем установления налогообложения доходов как на муниципальном, так и на региональном уровне.

Во-вторых, эксперты предлагают смягчить регулирование ставки налога на прибыль. Регионам может быть предоставлено право повышения ставки налога на прибыль по отношению к минимальному уровню, урегулированному федерацией.

Третье предложение заключается в предоставлении права региональным и муниципальным властям устанавливать налог с продаж.

"Это - одно из наиболее радикальных и дискуссионных предложений, предусматривающее существенную трансформацию налоговой системы в направлении децентрализации бюджетных средств. В соответствии с традиционными подходами одновременное взимание двух налогов на потребление, регулирование которых осуществляется по различным правилам, считается необоснованным, поскольку затрудняет налоговую отчетность для экономических субъектов и повышает их издержки, а также усложняет налоговое администрирование. Из двух налогов на потребление - НДС и налог с продаж - первый считается более предпочтительным, так как уклонение от его уплаты более затруднено и удается полностью избежать "каскадного эффекта" удорожания продукции. В то же время процессы децентрализации, ведущие к повышению роли и полномочий региональных и местных властей, в ряде стран приводят к тому, что потребности бюджетного федерализма заставляют идти на дополнительные издержки в налоговой сфере и обеспечивать одновременное взимание и гармонизацию данных налогов", - заявляют авторы документа.

Они подчеркивают, что введение налога с продаж сегодня является единственным способом повышения самостоятельности региональных властей в налоговой сфере.

Четвертое предложение - предоставление муниципальным образованиям права устанавливать налоги и целевые сборы, не предусмотренные федеральными нормативными актами. По мнению экспертов, данная мера, носящая достаточно радикальный характер, имеет как существенные плюсы, так и значительные риски.

Среди ее достоинств - обеспечение гибкости доходов местных бюджетов; снижение базы для иждивенчества; повышение ответственности избирателей за результаты собственной электоральной активности; возможность в определенной мере обеспечить налогообложение нелегальной экономики и теневых доходов; повышение прозрачности взаимоотношений власти и бизнеса, власти и местного сообщества, поскольку неформальные сборы в местный бюджет, в том числе с бизнеса, широко распространены, но ничем не регулируются и являются базой для коррупции.

К рискам можно отнести: избыточное обложение бизнеса, особенно малого и не имеющего политической поддержки; рост издержек на налоговое администрирование и сложность восприятия подобной налоговой системы со стороны инвесторов, в первую очередь внешних.

Пятое предложение - предоставить субъектам РФ и муниципальным образованиям право администрирования поступающих в их бюджеты налогов.

"Данная мера неизбежна при введении регионального и местного налогообложения. Субъекты Федерации и муниципальные образования при этом должны иметь право делегировать данные полномочия на федеральный уровень", - говорится в документе.